Unia Europejska, Rosja i Chiny wypracowały porozumienie w sprawie obejścia sankcji, jakie USA nałożyło na Iran. W tym celu ma zostać utworzony nowy fundusz. Czy te działania okażą się skuteczne?
- Jednostronne wycofanie się USA z porozumienia nuklearnego
- Utworzenie alternatywnego mechanizmu rozliczeniowego
- Praktyczne ograniczenia i ryzyka nowej inicjatywy
Jednostronne wycofanie się USA z porozumienia nuklearnego
Program nuklearny Iranu od lat budził kontrowersje nie tylko w Waszyngtonie, lecz również w innych stolicach świata. W 2015 roku podpisano jednak przełomowe porozumienie nuklearne pomiędzy Iranem a sześcioma mocarstwami — Stanami Zjednoczonymi, Chinami, Rosją, Niemcami, Wielką Brytanią oraz Francją. Układ ten przewidywał wstrzymanie irańskiego programu atomowego w zamian za zniesienie restrykcji gospodarczych. Przez pewien czas wydawało się, że relacje międzynarodowe uległy poprawie.
Sytuacja uległa diametralnej zmianie w maju 2018 roku, kiedy administracja amerykańska oceniła, że zawarte trzy lata wcześniej porozumienie nie spełnia zakładanych celów. W efekcie USA jednostronnie wycofało się z układu, przywracając stopniowo kolejne pakiety restrykcji gospodarczych, mimo że pozostali sygnatariusze zgodnie potwierdzali, iż Teheran przestrzega postanowień umowy.
Pierwszy etap — kontrola dostępu do dolara i metali
Pierwszy etap sankcji wszedł w życie w sierpniu 2018 roku. Objął on ograniczenia w dostępie do dolara amerykańskiego, handel metalami szlachetnymi i przemysłowymi, węglem, oprogramowaniem przeznaczonym dla sektora przemysłowego oraz produktami z branży motoryzacyjnej. Te ograniczenia wymierzone zostały bezpośrednio w strukturę irańskiej gospodarki, uniemożliwiając przedsiębiorstwom zarówno pozyskiwanie surowców, jak i eksport gotowych wyrobów na rynki globalne.
Drugi etap — embargo naftowe i zagrożenie dla budżetu
Drugi etap, zaplanowany na listopad tego samego roku, przewidywał znacznie dotkliwsze środki. W jego ramach miało zostać wprowadzone embargo na irańską ropę naftową — główne źródło dochodów państwowych Teheranu. Skutki tego zakazu mogły być druzgocące dla budżetu kraju, ponieważ wpływy ze sprzedaży surowców energetycznych stanowiły fundament finansowania programów społecznych, infrastruktury oraz armii.
Sankcje wtórne jako narzędzie nacisku globalnego
Mechanizm sankcyjny nie ograniczał się wyłącznie do bezpośrednich zakazów handlu z Iranem. Obejmował również tzw. sankcje wtórne, czyli restrykcje wobec podmiotów zewnętrznych — firm, które prowadziły interesy z irańskimi partnerami, nawet jeśli operowały poza amerykańskim systemem prawnym. Przedsiębiorstwa korzystające z systemu finansowego opartego na dolarze musiały liczyć się z ryzykiem odcięcia od rynku amerykańskiego, co w praktyce stanowiło zagrożenie dla globalnej działalności wielu korporacji. Taki mechanizm wymuszał podporządkowanie się polityce Waszyngtonu nawet wśród podmiotów formalnie niezależnych od jurysdykcji USA.
Utworzenie alternatywnego mechanizmu rozliczeniowego
Stanowisko USA nie spotkało się z poparciem pozostałych sygnatariuszy porozumienia nuklearnego z 2015 roku. Europa, Chiny i Rosja uznały, że Iran wywiązuje się z zapisów umowy, a ocena Waszyngtonu wynika z odmiennych priorytetów politycznych. Próby narzucenia przez administrację amerykańską własnych reguł w światowym handlu wywołały sprzeciw wśród partnerów z Eurazji, którzy postrzegali ten ruch jako nieuzasadnioną ingerencję w suwerenność gospodarczą.
Presja ekonomiczna i wycofanie się europejskich firm
W obliczu groźby sankcji wtórnych dziesiątki europejskich przedsiębiorstw zdecydowały się wycofać z irańskiego rynku. Dla wielu z nich ryzyko utraty dostępu do amerykańskiego systemu finansowego było zbyt wysokie — zwłaszcza gdy relacje handlowe z USA przynosiły większe zyski niż operacje w Iranie. Koncerny energetyczne, motoryzacyjne oraz technologiczne zmuszone zostały do zerwania długoletnich kontraktów, mimo że z perspektywy europejskiego prawa ich działalność nie naruszała żadnych przepisów.
Ogłoszenie wspólnej inicjatywy podczas sesji ONZ
Podczas sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ przedstawiciele Unii Europejskiej, Chin oraz Rosji oficjalnie ogłosili zamiar utworzenia alternatywnego mechanizmu finansowego. Inicjatywa ta, opisana we wspólnym oświadczeniu ministerialnym, zakładała powołanie specjalnego funduszu, który umożliwiłby europejskim, azjatyckim i rosyjskim firmom kontynuowanie handlu z Iranem z pominięciem amerykańskich instytucji bankowych. Przedstawiciele tych państw podkreślali, że decyzja USA narusza zasadę multilateralizmu i podważa zaufanie do międzynarodowych porozumień.
Rozliczenia z pominięciem dolara — założenia techniczne funduszu
Nowy instrument miał pozwolić przedsiębiorcom kupującym irańską ropę naftową lub sprzedającym towary na tamtejszym rynku dokonywać rozliczeń bez udziału dolara oraz nowojorskich banków. Mechanizm opierał się na idei kompensaty wzajemnych należności, co teoretycznie mogło zneutralizować groźbę sankcji wtórnych. W praktyce oznaczało to, że europejski importer ropy wpłacałby równowartość zakupu w euro lub innej walucie do funduszu, który następnie pokrywałby zobowiązania wobec irańskich eksporterów towarów. System ten miał funkcjonować jako clearing rozrachunkowy, minimalizujący przepływ środków przez amerykański system SWIFT.
Praktyczne ograniczenia i ryzyka nowej inicjatywy
Projekt europejsko-azjatycko-rosyjskiego funduszu wzbudził pytania o jego rzeczywistą skuteczność. Z jednej strony stanowił wyraźny sygnał polityczny, że świat nie jest gotowy zaakceptować unilateralnego dyktatu Waszyngtonu w kwestiach globalnej polityki gospodarczej. Z drugiej strony praktyczna realizacja tego planu napotykała na poważne przeszkody natury prawnej, ekonomicznej i operacyjnej.
Zasięg sankcji wtórnych poza systemem dolarowym
Administracja amerykańska jasno deklarowała gotowość do karania przedsiębiorstw, które będą prowadzić interesy w Iranie, niezależnie od stosowanej metody rozliczeń. Sankcje wtórne obejmowały również podmioty operujące poza systemem dolarowym, jeśli ich działalność godziła w cele polityki USA wobec Teheranu. Waszyngton dysponował szerokim wachlarzem instrumentów — od blokady dostępu do rynku amerykańskiego, przez zamrożenie aktywów w USA, po wpisanie firm na czarne listy uniemożliwiające jakąkolwiek współpracę z partnerami z Ameryki Północnej.
Wąski krąg podmiotów gotowych podjąć ryzyko
Nowy fundusz mógł zatem okazać się pomocny wyłącznie dla firm, które w ogóle nie były powiązane z amerykańskim rynkiem — zarówno pod względem operacyjnym, jak i kapitałowym. W praktyce krąg takich przedsiębiorstw był stosunkowo wąski, co ograniczało potencjalną skuteczność całej inicjatywy. Większość dużych koncernów międzynarodowych posiadała oddziały, udziały lub linie kredytowe w USA bądź z nimi związane, co wykluczało je automatycznie z udziału w irańskim handlu — nawet przy wykorzystaniu nowego mechanizmu.
Zagrożenie dla hegemonii dolara w rozliczeniach międzynarodowych
Ponadto inicjatywa ta niosła ze sobą ryzyko erozji dotychczasowej pozycji dolara jako dominującej waluty w rozliczeniach międzynarodowych. Jeśli mechanizm miałby się rozprzestrzenić na inne obszary handlu światowego, mógłby w dłuższej perspektywie podważyć hegemonię amerykańskiego systemu finansowego. Z tego powodu Waszyngton prawdopodobnie reagowałby zdecydowanie na próby jego faktycznego wdrożenia, stosując dodatkowe środki odwetowe wobec państw i instytucji wspierających niezależne kanały płatnicze.
Marginalna skuteczność w obliczu globalnej dominacji USA
Ostatecznie zatem, choć plan obejścia sankcji stanowił wyraz politycznej woli oporu wobec amerykańskich restrykcji, jego zdolność do realnej ochrony irańskiej gospodarki pozostawała wątpliwa. Teheran mógł liczyć jedynie na ograniczone wsparcie ze strony podmiotów całkowicie niezależnych od USA — co w zglobalizowanej gospodarce stanowiło margines, niewystarczający do pełnego zrekompensowania strat wynikających z embarga. Fundusz ten był więc raczej gestem politycznym niż narzędziem zdolnym zmienić realia ekonomiczne irańskiego państwa.
